Työllisyyspolitiikka on jokaisen hallituksen keskeinen keino parantaa valtion taloutta. Tämän työllisyyspalveluiden työntekijät ja asiakkaat saavat tuta jatkuvina organisaatio- ja lainsäädäntömuutoksina. Edellisen hallituksen aikana otettiin käyttöön Pohjoismainen työvoimapalvelumalli eli POMA. Se sisältää muun muassa työnhakuvelvollisuuden ja siihen liittyvän seurannan sekä samaan aikaan aloitettiin työllisyyspalvelujen siirto valtiolta kunnille. Nykyinen hallitus on puolestaan leikannut etuuksia ja uskoo sen vaikuttavan positiivisesti työllisyyteen.
Edellisen hallituksen aikana työllisyysaste saavutti ennätyksen ja tämän hallituksen aikana työttömien määrä on esimerkiksi ylittänyt Uudellamaalla 100 000 työttömän rajan. Molemmat hallitukset ovat perustelleet valitsemiaan toimenpiteitä ministeriöiden laskelmilla, jotka osoittavat, että valitut toimenpiteet parantavat työllisyyttä. Lopputulokset ovat toistaiseksi olleet kovin erilaisia. Mikä selittää sitä, että vaikka laskelmat ennustavat positiivisia työllisyysvaikutuksia, todellisuus on kovin erilainen?
Yksi keskeinen syy, miksi nykytilanne on heikompi kuin ennuste, on se, että ennakkoarviot tehdään aina peilaten normaaliin suhdannetilanteeseen. Tämä tarkoittaa talouden kasvua eikä nykyhetken taantumaa. Laskelmat tehdään usein pidemmällä aikavälillä kuin yksi hallituskausi. Lisäksi malleissa ei ole huomioitu etuuksien heikennysten ja leikkausten vaikutuksia kotimaiseen kysyntään. Kun etuuksia leikataan, ihmisillä on vähemmän mahdollisuuksia kuluttaa, mikä vähentää kokonaiskysyntää ja siten työvoiman tarvetta.
Miten voit itse arvioida laskelmia?
Kukin ministeriö tekee lakiesitystensä vaikutusarviot. Näin myös TEM tekee esitystensä työllisyysvaikutuksista laskelmat tai ne voidaan laatia myös yhteistyössä valtiovarainministeriön (VM) kanssa. Laskelmat tehdään laajaan kansainväliseen tutkimuskirjallisuuteen ja muun muassa tilastoaineistoihin perustuen.
Valtiovarainministeriön nettisivuilla on sivusto: Hallitusohjelman rakennepoliittisten toimientyöllisyystavoitteiden seuranta, jolla listataan kukin uudistus ja sen arviointimuistiot lähteineen. Selvitän ensin taloudellisen työllisyystutkimuksen reunaehtoja ja kerron omat huomioni arviointimuistioista myöhemmin. Pyrin ensin ymmärtämään muistioita niistä lähtökohdista joiden perusteella muistiot tehdään. En halua antaa oman sosiologin sydämen ottaa vielä kantaa laskelmiin. Sen aika on myöhemmin.
Arviointimuistiot perustuvat ennen kaikkea taloustieteelliseen tutkimukseen
Ensinnäkin tutkimuksiin tutustuessaan on hyvä muistaa, että mallit piirtyvät keskivertoihmisen, (jota ei oikeasti ole olemassa), perusteella. Vaikka malli kertoo väestötasolla tietyistä vaikutuksista, niitä ei voi johtaa suoriltaan yhteen yksittäiseen ihmiseen. Eli vaikka omaan tilanteeseesi etuuksien lasku ei vaikuta työllistävästi, se ei tarkoita, ettei näin koko väestötasolla voisi käydä.
Toiseksi on hyvä kiinnittää huomioita siihen, että mallit toimivat samankaltaisissa yhteiskunnissa paremmin. USA:ssa toimiva taloudellinen malli tuskin toimii yhtä hyvin Suomessa kuin vaikka pohjoismaisiin yhteiskuntiin perustuvat mallinnukset, koska yhteiskunnan kulttuuri, rakenne ja kehitys ovat hyvin erilaisia. Pohjoismaisen tutkimuksen lisäksi Suomessa käytetään myös esimerkiksi saksalaista, hollantilaista ja brittiläistä tutkimusta.
Kolmanneksi tutkimustulokset riippuvat paljon siitä, onko lähestymistapa mikro- vai makrotaloudellinen. Vaikka joillakin lainsäädäntömuutoksilla voi olla yksilön kannalta paljon vaikutusta, niiden vaikutukset kansantalouteen voivat jäädä monimutkaisten yhteiskunnallisten prosessien kannalta hyvinkin rajatuiksi.
Esimerkiksi Jäntti et al. 2015 mukaan ”For the Nordic countries, the results suggest that maintaining high tax rates does not necessarily rule out high employment rates, provided that other relevant policies are well designed.” Eli vaikka mikrotasolla pienemmät verot kannustavat työntekoon, ei sillä ole niin suurta merkitystä välttämättä kansantalouden kokonaisuuden näkökulmasta, jos muut politiikkatoimet tukevat työllisyyttä.
Neljänneksi monipuoliset eri tieteenalojen tutkimuksia hyödyntävät analyysit ja niistä löytyvät saman suuntaiset tulokset luovat vahvan pohjan sille, että arviot osuvat oikeaan. Yhteen tutkimustulokseen tai näkökulmaan ei kannata luottaa vaan kannattaa katsoa meta-analyysejä, jotka analysoivat useiden eri tutkimustulosten luotettavuutta. Mahdollisimman monipuoliset näkökulmat auttavat ymmärtämään ja tekemään maailmasta ennustettavampaa.
Kansantajuisesti tämän sanoittavat Gardner & Howard tutkimuksessaan tulevaisuuden ennustamisen taidosta: Jos katsot maailmaa ainoastaan yhden näkökulman kautta, kykysi osua oikeaan, on heikompi kuin tikkaa heittävällä simpanssilla. Kapea näkökulma vääristää todellisuutta, kun taas mahdollisimman monipuoliset näkökulmat auttavat ymmärtämään ja tekemään maailmasta ennustettavampaa.
Miten ministeriöiden vaikuttavuusarvioita tehdään ja kehitetään?
Ministeriöiden tekemiä vaikutusarvioita arvioidaan osana lainsäädännön kehittämistyötä Lainsäädännön arviointineuvostossa. Sen tehtävänä on antaa lausuntoja hallituksen esityksistä ja niiden vaikutusarvioinneista tavoitteenaan lisätä lainvalmistelun ja erityisesti hallituksen esitysten vaikutusarviointien laatua. Neuvosto arvioi vain lakiesitysten luonnoksia.
VM:n arviointimuistiot vaikutusarvioista saattavat sisältää enemmän tietoa kuin lakiesityksiin sisältyvät vaikutusarvioinnit. Arviointineuvoston käsittely on kuitenkin keskeinen väylä ministeriölle saada jatkuvasti lisätietoa siitä, miten omia arvioita kannattaa kehittää.
Lisäksi, kun lakiluonnos on valmis, se lähtee vielä lausuntokierrokselle. Sen aikana eri tahot, joihin lainsäädäntö vaikuttaa, saavat kertoa näkökantansa. Parhaassa tapauksessa lainsäädäntöä vielä kehitetään saadun palautteen pohjalta.
Toki myös jälkikäteen valittuja toimia pyritään arvioimaan, mutta kuten kaikessa yhteiskunnallisessa tutkimuksessa on hankala määrittää sitä, mikä on loppujen lopuksi vaikuttava tekijä. Missä määrin kyseessä on lainsäädäntömuutoksen aiheuttamat vaikutukset ja missä määrin muut yhteiskunnalliseen tilanteeseen ja ihmisten käytökseen vaikuttavat tekijät.
Esimerkiksi Pohjoismaisen työvoimapalvelumallin POMA:sta on paljon tutkittua tietoa pohjoismaista ja siitä oli helppo tehdä arvio työllisyysvaikutuksista. Työtarjoukset ja aktiivinen työnhakuun ohjaaminen, vaikka niistä usein negatiiviseen sävyyn kirjoitetaan, ovat yksi tehokkaimmista työllistämisen keinoista ja ne tukevat yrityksen omaa rekrytointiprosessia.
Kuitenkin on hyvä huomata, että vaikka tiukkoja laskelmia tehdään, ne eivät koskaan pidä täysin paikkaansa ja vaikutusarvioissa käsitelläänkin säännöllisesti arvioihin sisältyviä epävarmuuksia. Esimerkiksi, kun lasketaan, paljonko POMA työllistää virkailijaa, ei voida etukäteen tietää, paljonko virkailijalle teettää lisätyötä se, kun asiakas ei tulekaan paikalle. Saadun palautteen perusteella lakeja voidaan korjata ja nyt lainsäädäntöön ollaankin tekemässä uutoksia, joilla POMAa korjataan paremmaksi.
Case-esimerkki: irtisanomissuojan heikentäminen
Valitsen seuraavaksi esimerkiksi irtisanomissuojan heikentämisen, sillä kirjoittaessani edellistä blogiani työuupumuksesta, selvisi, että epävarmat työsuhteet ovat riski jaksamiselle. Työsuhteiden epävarmuuden ja uupumusriskin välillä on havaittu korrelaatiota. Epävarmuus omasta työstä lisää riskiä sairauslomille ja vähentää rohkeutta puuttua epäkohtiin yms. Tällä puolestaan on negatiivisia vaikutuksia tuottavuudelle. Olen huolissani, voiko työllisyyttä parantaa irtisanomissuojaa heikentämällä.
Tähän liittyvässä tausta-arviossa on käytetty työsuhdeturvan säätelykehikkoa OECD:ltä ja katsottu, että siihen kytkeytyvien tutkimusten perusteella esityksen tuottavuusvaikutus voi olla positiivinen. Lisäksi irtisanomissuojaan liittyvät tutkimukset osoittavat, että kun irtisanomissuoja on tiukka, työsuhteiden kestot kasvavat. Kun suoja taas on matala, rekrytointeja on enemmän ja työsuhteet ovat lyhyempiä. Tiukemmissa oloissa nuorten on hankalampi päästä työnsyrjään kiinni ja matala irtisanomissuoja johtaa nuorien palkkaamiseen ja tuottavuus nousee, koska nuorten palkat ovat yleensä matalampia.
Selvitän, onko mahdollista, että irtisanomissuojan heikennykset koskettavat systemaattisesti tiettyjä ihmisryhmiä, joihin muutenkin kohdistuu syrjintää työmarkkinoilla? Tämä saattaa johtaa siihen, että työmarkkinat syrjäyttävät entistä isomman osan väestöstä työmarkkinoiden ulkopuolelle, mikä tarkoittaa, että entistä pienemmästä porukasta valitaan työntekijät ja muut jäävät työelämän ulkopuolelle yhteiskunnan tukien varaan. Eli vaikka tuottavuus nousee, myös yhteiskunnan kulut nousevat, kun aikaisempaa isompi osa jää työelämän ulkopuolelle. (Vrt. taustavinkki nro 3.) Vastaus on, että se on todellinen riski, mutta kukaan ei tiedä, kuinka suuri.
Yleisesti ottaen voidaan todeta, että jotkut tutkimukset päätyvät siihen, että irtisanomiskynnyksellä on työllisyysvaikutuksia, mutta suurin osa päätyy siihen, ettei sitä voida osoittaa. Päätulos on siten se, ettei sitä voida osoittaa. Aina lainsäädännön tueksi ei saada laskelmia vaan kyse on arvovalinnoista.
Taustamuistiot yhteiskuntatutkijansilmin
Nyt voimme palata sosiologin silmin VM:n taustamuistioihin. Kun luen lähdeaineistoja yhteiskuntatutkijana eli sosiologina, tulee mieleeni yliopiston sosiologian professorien pilke silmäkulmassa kertomat tarinat siitä, että kaikki ekonomit ovat marxisteja. Ei siksi, että he uskoisivat sosialismin voittoon vaan siksi, että uskovat taloudellisten suhteiden olevan yhteiskunnan liikkeelle paneva voima. Koska perusperiaate on sama ja virheelliseksi osoitettu historian saatossa, tulee tunne, että jotain oleellista puuttuu.
Esimerkiksi psykologisen tutkimuksen teoriat motivaatiosta ja tuottavuudesta loistavat poissaolollaan. Epävarmuus työsuhteissa voi myös laskea psykologista turvallisuutta työssä, mikä saattaa rajoittaa ihmisten uskallusta ideoida ja siten tuottavuus voi laskea. Köyhyys aiheuttaa stressiä, joka kaventaa näkökulmia, mikä taas on puolestaan riski, joka voi johtaa tuottavuuden laskuun ja lisätä sairastavuutta jne.
Myös kulttuuristen ja yhteiskunnan rakenteiden näkökulmien vaikutuksia huomioidaan rajatusti. On hyvä huomioida, että esimerkiksi Max Weberin teoria protestanttisesta etiikasta saattaa selittää Euroopan maiden talouden rakenteita ja ihmisten taloudellista toimeliaisuutta jopa enemmän kuin yksikään laskennallinen malli palkkaverojen laskun vaikutuksista työnteon kannustettavuuteen. Jos ette sosiologia usko, suosittelen lukemaan Sixten Korkmanin kirjan Talous ja humanismi.
Käytännön esimerkkini tämän hallituksen uudistuksista liittyy työrauhalainsäädännön taustamuistioon, johon on kyllä hyvin selkeästi laskettu, kuinka monta työpäivää menetetään, kun poliittiset lakot ovat mahdollisia. Sen sijaan tausta-aineistossa ei ole ollenkaan mietitty, mitä vaikutuksia ammattiliittojen aseman systemaattisella heikennyksellä on työn tuottavuuteen.
Esimerkiksi Kapea käytävä -teoksessa Acemoglu ja Robinson osoittavat, että tasa-arvoisten toimijoiden välillä tehtyjen sopimuksien kautta kehitettävä yhteiskunta tuottaa enemmän vapautta ja hyvinvointia asukkailleen. Jos työnantajan asema on liian vahva suhteessa työntekijään, on riskinä, että uusien tuottavien toimintamallien kehittämisen sijaan keskitytään katteen kasvattamiseen, joka voi johtaa palkkakilpailuun pohjaa kohden, mikä taas näivettää taloutta.
Taloustieteellisellä tutkimuksella on arvonsa, mutta sen rajat tulee tunnistaa
Ymmärrän, että päätöksenteon tueksi halutaan selkeitä lukuja eikä yhteiskunnallista pohdintaa, jota on hankala saada selkeiden lukujen maailmaan. ”Toisaalta näin, toisaalta noin” – pohdintaan nähden on hyvin selkeää sanoa, että työrauhalainsäädännöllä saadaan 40–160 henkilötyövuotta lisää vuodessa.
Selkeä luku saa ehkä tuloksen näyttämään virallisemmalta ja pätevämmältä tieteeltä, jolloin on helpompi mennä sen tieteellisen auktoriteetin taakse. Selkeyteen on lähes jokaisen helpompi tarttua paitsi yhteiskuntatieteilijän ainakin, jos uskomme nobelisti Daniel Kahnemanin teesejä kirjasta Ajattelu nopeasti ja hitaasti, ja miksi emme uskoisi.
Hyville laskelmille on mielestäni selkeä tarve. Ne auttavat osaltaan hahmottamaan ja ennustamaan päätöksien vaikutuksia. Varsinkin pienempien asiakokonaisuuksiensuhteen pystytään tekemään tarkkojakin vaikuttavuusarvioita. On kuitenkin hyvä muistaa, että taloustieteeseen läheisesti liittyy ns.”ceteris paribus -periaate” eli ”muiden asioiden pysyessä ennallaan”. Tämä tarkoittaa oletusta jonka mukaan, jotta tutkimuksen tulokset pätisivät uudestaan, niin periaatteessa lähtökohtien pitäisi olla täysin samat/mikään muu ei saisi muuttua. Näinhän yhteiskunnissa harvoin on. Esimerkiksi nyt olemme huomanneet, että taantumassa työttömyysetuuksien heikentäminen ei vaikututa ainakaan toistaiseksi oletetulla tavalla työllisyyteen.
On myös hyvä huomioida, että laskelmat voidaan tehdä myös hieman eri tavalla lähes yhtä perustellusti ja saada hyvinkin erilaisia tuloksia. Esimerkkinä voidaan käyttää Ralf Sundin tekemiä laskemia hallituksen työllisyyspolitiikan toimenpiteiden vaikutuksista. Laskelmissa estimaatteja on muutettu hieman tutkimuskirjallisuuteen perustuen ja hallituksen säästöpäätösten vaikutukset työllisyyteen on huomioitu. Lopputuloksena on, että hallituksen työllisyyttä edistävät toimet edistävät työllisyyttä n. 13 700 henkilöllä.
Numeraaleja sisältävät tulokset ovat helppoja ymmärtää, mutta tällöin monilta unohtuu, että tulosten saamiseksi tehdään aina valintoja siitä, mitä tutkimustuloksia ja mitä taustamuuttujia huomioidaan. Onkin tärkeää, että numerot eivät ole ainoa näkökulma hakea vaikuttavia päätöksiä, kun työllisyyttä ja tuottavuutta pyritään kehittämään kaikkien Suomessa asuvien eduksi. Luvut ja tilastot kertovat aina tarinaa, mutta harvemmin koko totuutta. Tulee mieleen vanha sanonta: Lukuihin pohjaavat arviot ovat hyvä renki, mutta huono isäntä. Kaipaan lisää keskustelua taloudellisen ja sosiologisen tutkimuksen välille.